IIGF观点 | 周正韵、沈威：印尼镍工业园区的发展与减排之路

　　镍作为重要的合金化元素，传统上广泛应用于不锈钢及其他抗腐蚀合金的生产中。随着清洁能源技术的不断革新，镍在新能源电池制造中的应用也日益普及，成为电动汽车和储能领域不可或缺的关键材料。根据世界银行国际金融公司(IFC)的报告，为实现全球净零排放目标，到2050年，镍的年供应量需较2020年增长208%[1]。由于镍金属的生产与供应对全球能源转型及未来能源产业格局所产生的深远影响，世界主要工业国家(美国，欧盟，加拿大，澳大利亚和中国)都将镍视为关键矿产资源之一并在战略层面予以高度重视。
 

　　一、镍工业园区在印尼的飞速发展
 

　　全球镍矿资源总量超过3.5亿吨，且高度集中于少数几个国家。据USGS 2024年的数据显示，在已探明的镍资源分布中，印度尼西亚(下称“印尼”)以其丰富的镍储量位居全球之首，占世界总储量的42%，远超排在其后的澳大利亚(18%)和巴西(12%)[2]。值得注意的是，印尼作为镍矿资源储量第一大国，其实际产量直到2017年后才稳定登顶全球(图1)。据统计，2023年全球矿产镍产量约为360万吨，较2022年产量大幅增长10.1%。其中印尼的产量占比高达50%，且较2022年产量增长13.9%[3]。印尼在镍资源及相关产业链上的突飞猛进主要归功于其成功的产业政策和来自中国企业的大量投资。印尼近年来在利用镍矿资源促进下游钢铁和新能源电池产业发展方面取得了显著成就。而下游产业的迅猛扩张又促进了采矿业发展，最终形成“资源+产业”的正向循环。采矿业对印尼 GDP 的贡献占比也从2020年的4.3%跃升至2022年的9.2%[4]。与此同时，印尼也在2021年超越印度，成为了世界第二大钢铁生产国(仅次于中国)。
 

图1: 全球镍主要产出国2007至2023年的镍产量（吨）
 

　　数据来源：USGS（中财大绿金院整理绘制）
 

　　印尼政府在推动国内工业发展方面，特别是在促进矿业与相关产业领域的引导外资和管理领域的政策设计和执行，展现出了其深远的战略眼光。2009年，曾担任能源矿产部长的时任苏西洛总统就颁布了《矿业法》，规定于2014年起禁止原矿出口，并鼓励外资企业在当地投资建设深加工设施。2014年佐科总统上台之后，各类鼓励外资的政策相继出台,政府坚持将政策重点放在鼓励就业，增强战略产业附加值和促进经济多元化等长期目标。在放宽外资准入限制方面，印尼政府在2021年取消了矿业公司的外资持股比例限制，为外资进入印尼矿业市场提供了更加宽松的环境。另一项重大改革举措是《创造就业综合法》(Omnibus Law)，该法旨在通过降低企业税、改革劳动法以及提高行政效率来进一步提高印尼市场的竞争力。
 

　　印尼飞速发展的镍矿和下游产业链也得益于来自中国企业的持续投资。截至2023年，印尼金属行业的外国投资高达 533 亿美元，其中大部分资金流入与镍矿开发相关的产业。过去10年中国投资超过140亿美元，在印尼的镍产业链中扮演着至关重要的角色[5]。中国企业如青山集团早在2009年就开始涉足印尼镍矿开发，并根据印尼渐进的工业政策持续调整企业战略，打造下游产业链集群，最终形成了以莫罗瓦利工业园(IMIP)和纬达贝工业园(IWIP)为代表的大型工业产业园区。园区所在的中苏拉威西省和北马鲁古省成为印尼经济发展最快的区域，2023年的增长率分别达到了11.91%和20.49%，远高于全国水平(5.05%)[6]。IMIP和IWIP园区的成功经验也吸引了一大批中国企业争相投资印尼的镍矿产业链，包括德龙钢铁，宁波力勤和浙江华友等。
 

　　二、镍工业园区在发展过程中存在的问题及未来存在的挑战
 

　　然而，飞速发展的采矿业及其相关产业也会不可避免的带来众多环境和社会治理问题。以大型工业园区作为主要经济发展引擎的模式，如何在保持高速增长的同时纳入环境和社会可持续发展目标，将会是印尼下一经济发展阶段的重要挑战。从园区所在地区的微观层面来说，根据我们的实地调研，IMIP和IWIP周边的社会经济结构正在产生根本性的变化。当地社区由不到1万户的传统村落迅速扩张到近30万人的中型城镇，周边居民的主要收入来源也由过去的农渔业逐渐转变为商业与服务业。同时，大型工业园区所引发的快速城镇化自然会伴生各类公共治理困境，如交通，垃圾处理，教育，医疗，用水与电力等各类公共产品的缺失。面对当地快速和深度转型中出现的各类治理真空，中国企业如何确定责任边界并承担相应的角色，将直接关系到下一阶段如何实现当地社区在城镇化进程中的可持续发展。
 

　　从印尼的国家发展层面来说，以采矿，钢铁和新能源电池为核心的重工业发展路径对于印尼的低碳发展战略也形成了挑战。2022年，印尼依据《巴黎气候协定》提交了最新的国家自主贡献(NDC)，承诺到2030年无条件减排31.89%，在特定条件下更是力争达到43.2%的减幅。印尼政府计划在2030年实现碳达峰，并于2060年实现净零排放。同时，2014年经印尼人民代表会议批准通过的国家能源政策框架(National Energy Plan, KEN)确立了能源结构的法律框架，规划至2025年可再生能源占比至少达23%，2050年则至少达31%。然而2023年，印尼全国可再生能源在电力结构中的占比仅占13.1%，难以达成近期目标[7]。
 

　　印尼镍矿资源丰富的地区，如苏拉威西岛和马鲁古群岛，由于地理位置偏远，且在园区建成之前电力需求很小，因此岛上的电力基础设施相对落后,电网覆盖率低且运行不稳定。因此，镍工业园区内普遍采用自备电厂模式供电。而印尼丰富的煤炭资源使得绝大多数自备电站均选择使用燃煤发电。目前，印尼有117个运行中的自备燃煤电站(Captive CFPP)，总装机容量为10.8GW，并有14.4GW正在规划中[8]。这些自备CFPP导致印尼2022年度的碳排放量增加了21%[9]，使其难以实现各项气候承诺。印尼亟需在快速工业化和控制碳排放之间找到相应的战略平衡和发展路径。为了避免以牺牲经济增长为前提追求气候目标的实现，印尼政府目前的退煤和新能源发展目标中均未包含工业园区内的自备CFPP。比如，2022年颁布的第112号总统令(Perpres 112/2022)中印尼宣布不再新建并网燃煤电站，但自备CFPP未被纳入禁令范围。
 

　　然而，即使印尼政府目前对自备CFPP“网开一面”，也并不能保证今后不会对工业园区采取任何碳约束政策。当前印尼正处于政权交接的关键时期，这无疑为未来自备CFPP的前景带来了一定不确定性。新任总统普拉博沃日前表示他将以继续保持经济增速为目标，希望在两到三年内实现8%的GDP增速。日趋成熟的镍矿产业链也将成为经济增速的主要引擎，但是也不能完全排除新政府对工业园区的自备CFPP及其气候影响进行重新评估的可能性。
 

　　三、印尼镍工业园区退煤的可行性分析及建议
 

　　目前来看，园区内的自备CFPP退出需要额外的技术，资金和政策支持，单靠企业在园区空间范围内自行解决缺乏现实实现条件。从技术层面来讲，目前印尼的镍矿工业园区主要涉及不锈钢和电池两个产业链，其中不锈钢生产的脱碳更具挑战性。目前的技术替代方案，如碳捕获和氢能炼钢尚不具备大规模商业适用条件。如果通过增加园区内的可再生能源发电来减低碳排放，比如光伏发电，则要面临大面积征地的问题。由于很多工业园区周边处于热带森林地区，建设大型地面光伏电站会对生物多样性和环境造成影响。此外，可再生能源的间歇性特点难以满足工业园区高强度、连续性的用电需求，尚不能完全取代火力发电。目前各主要园区均制定了一定规模的可再生能源开发规划，比例约为现有火电装机的10%-20%。这个比例实际上和目前印尼全国的可再生能源装机比例持平。
 

　　长远来看，自备CFPP的退出还是应依托于周边地区电力基础设施的不断完善和强化。印尼中央和地方政府必须尽快加强镍资源丰富地区的电力规划和电源电网开发建设。目前，印尼政府已经规划了苏拉威西中南部275千伏输电主干网项目，旨在建立连接苏拉威西中部、南部和东南部的绿色输变电走廊(图2)。该项目总投资额约为9.3亿美元，计划于2024年开始动工。该绿色走廊也将为中苏拉维西地区丰富的水电资源开发提供可能性，目前有十一个水电项目已纳入国家电力公司2021-2030年全国电力供应商业计划 (RUPTL)，共计装机1GW，预计于2030年前投入运营。同时，RUPTL在本地区也纳入了130MW风电项目和一定比例的太阳能，地热和生物质发电项目。而对于另一个自备CFPP相对集中的地区马鲁古群岛，RUPTL尚未有类似的电网建设规划。目前仅是计划在巴布亚省开发水电项目并向北马鲁古省跨海供电，而这样的方案并不利于位于北马鲁古省的自备CFPP重新接入电网或是逐步退出。
 

图2：苏拉威西中南部输电主干网项目规划图
 

　　来源：公正能源转型伙伴计划/综合投资与政策计划（JETP-CIPP），2023
 

　　巨大的融资缺口是将这些规划中电力项目付诸实施的最大难点。为解决该问题，2022年11月在巴厘岛举行的G20领导人峰会上，印尼与主要西方国家签署了公正能源转型伙伴计划(JETP)，旨在撬动216 亿美元的公共和私人资本投资印尼的低碳能源转型领域。2023年2月，印尼政府成立了JETP秘书处并将其办公地点设在能源矿产资源部。JETP秘书处此后发布了综合投资与政策计划(CIPP)，为印尼低碳能源转型提供了战略蓝图。目前，CIPP和RUPTL相互呼应，已经成为印尼未来国家电力战略规划中关键的顶层制度设计。但是，JETP能否能够真正帮助印尼在镍资源丰富地区尽快实现电力系统的现代化建设，并促进自备电站将来重新接入电网或是逐步退出，还取决于当地政府和PLN各地分支机构的执行能力和意愿。印尼的行政权力相对集中在中央，地方政府对于电力规划和项目筛选少有发言权和决策权。同时，由于大型工业项目的税收主要上缴中央政府，地方政府因此缺乏动力支持项目的落地。印尼相对特殊的央地关系也会对快速推进大型电力基础设施造成一定的障碍。
 

　　在与中财大绿金院研究团队的交流过程中，JETP秘书处表示虽然目前自备CFPP没有涵盖在CIPP计划内，但JETP秘书处力争在2024年12月前将其纳入统一规划中，旨在推动相关产业发展的同时保证减排目标的实现。面对这种政策不确定性，中方企业应未雨绸缪提前行动，应对可能针对镍工业园区和自备CFPP的各类碳约束政策。如今，部分中资企业已经在园区内启动了碳排查和碳核算工作，旨在识别园区内的碳排放源头并收集数据，从中筛选出可行的降碳技术路线。与此同时，对于园区内的一些国际企业而言，在ESG框架下对能耗和排放等环节进行绿色认证正逐步成为其硬性需求。很多企业也开始小规模的技术试点项目，如利用屋顶光伏和使用棕榈壳+燃煤的生物质耦合发电等，并在园区周边规划了大型风电和太阳能发电项目，以进一步推动园区低碳发展。然而，印尼政府对于新能源项目的补贴力度不足，配套政策不完善，导致大规模投资新能源项目的成本依然偏高。
 

　　印尼各个镍工业园区的产业构成，生产规模和未来发展计划不尽相同，周边的自然环境和社区发展挑战也不尽相同。因此，鼓励各家园区企业在充分碳排查的基础上，开发自下而上的减排方案将是更为高效和有针对性。笔者认为，印尼政府应该尽量避免采取自上而下的一刀切减排措施，如强行规定园区内的可再生能源装机比例或是制定煤电设施的退出时间表等，而是应倾向于设置如碳强度等相对性的约束目标，以此激励企业根据实际情况，探索并实施最适合该园区特点的减排方案。鉴于在镍工业园区内部进行深度减碳和实现净零排放的技术难度和成本偏高，也应考虑允许园区企业积极参与印尼的碳交易市场[i]和绿电交易体系 [ii]，通过市场化工具抵消一部分自身的排放。作为园区企业，关键是要保证在政策窗口期内尽快完成园区内部的碳排查，并披露相关的碳排放数据，公示企业的碳减排目标和手段，减少外界对于镍矿产业园和自备CFPP的误解和疑虑。
 

　　原标题：IIGF观点 | 周正韵、沈威：印尼镍工业园区的发展与减排之路